据史书所记载，刘焉目睹汉灵帝治下朝纲混乱、王室衰微的状况，他本人自请充任交州牧，意欲借此躲避世乱。
本来想领交州避祸的刘焉因为听侍中董扶说益州有天子之气，改向朝廷请求为益州牧。
刘焉更造作乘舆车具（天子所用的车架）干余辆，欲称帝。
荆州牧刘表上言朝廷，称刘焉“有似子夏在西河疑圣人之论（意指其图谋不轨）”。
现在刘焉提出部分刺史改为州牧，由宗室或重臣担任，是何居心可想而知。
不过，也正因为汉灵帝下放权力，这才助长了地方军拥兵自重，各群雄互相攻击，逐鹿中原，甚至在刘宏这位真正掌控实权的皇帝死后，东汉皇帝在军阀手中如同无物。
所以史料上才记载，黄巾起义是促使东汉灭亡的导火线，也是三国时代的序幕。
“陛下，汉武帝设十三州部，每部设一刺史，而到汉成帝时，才改刺史为州牧，为王莽篡汉埋下了祸根，请陛下三思啊！”
一名官员走了出来，跪拜在地上高声谏言道。
大汉的朝堂中，并没有行跪拜之礼的说法，而这名官员如此行为，显然是特意为之，要表达的意思也很简单，强烈表达他反对刘焉的提议。
听到这话，刘备只感到一阵好笑，他可很清楚汉成帝之所以会被王莽篡位，单纯只是因为他荒于酒色，外戚擅政，大政几乎全部为太后一族王氏掌握，跟将刺史改为州牧根本就扯不上什么关系。
这位跪拜在地的官员，可跟忠心为国的皇甫嵩不同，他是属于大将军何进派系的人。
在目前所有高级官员中，站于首位的大将军何进，对于刘焉所提出来的这个建议，绝对是最为反对的一人。
因为这州牧制度可是活生生的从他手中抢权啊！
故而，何进才会对自己手下使眼色，让他们站出来反对。
“陛下，老臣可是忠心耿耿为国分忧，哪来的隐患、祸根之说！”
刘焉满脸诚恳的看着刘宏道，说得那叫一个真心实意。
闻言，刘宏面露沉思之色，显然在思索州牧制度启用的利与弊。
“陛下！州牧制度，不可轻易启用，还请慎重啊！”
有着硕儒之称的荀爽也在这时站出来劝阻道。
“为何不能用，臣认为刘宗正提出来的将部分刺史改为州牧，乃是现在最正确的选择。”
“最正确的选择？可笑，一州之军政大权被一人执掌，这不就相当于国中之国吗？你是何居心！”
“没错，周朝的分封制，大家也很清楚，臣可不想咱们大汉步入周朝的后尘！”
“哼！既然州牧制度能够有效的平定叛乱，让百姓能够早点脱离苦海，为何不能重启之！”
“大不了，到时候州牧的人选严格筛选便是，只要让刘氏宗亲或者德高望重之人前去担任，又有何可担忧的?”
在皇甫嵩、荀爽以及刘焉的带头之下，众臣纷纷开始因为自己的观点开始吵了起来。
而刘宏则如同一个旁观者般，坐于那高高在上的龙椅之上，满脸淡然的俯视着这一切。